Digitale communicatie met de overheid op de schop

Nederlanders doen steeds meer digitaal, maar (digitale) communicatie tussen de overheid en de burger verloopt nog lang niet vlekkeloos. Niet alle communicatie met de overheid verloopt digitaal en het is voor de burger omslachtig om de juiste informatie te vinden of juist door te geven. Dit geldt te meer als hij of zij met verschillende instanties te maken heeft. 

Voor soepele (digitale) communicatie met de overheid is het ook van belang dat de betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid van die communicatie wordt gewaarborgd. Tussen de overheid en burgers worden immers vaak gevoelige gegevens uitgewisseld, bijvoorbeeld over inkomen of schulden. 

Om die communicatie te vergemakkelijken en verder te digitaliseren heeft de regering verschillende wetsvoorstellen gedaan, waarvan sommige al zijn aangenomen. Een aantal daarvan wordt in dit artikel besproken. 

Wet elektronische publicaties 

De wet elektronische publicaties is sinds 1 juli 2021 van kracht. De wet harmoniseert de wijze waarop regels en besluiten bekend gemaakt worden. Bekendmaking is noodzakelijk om regels, wetten of besluiten in werking te laten treden. Bij besluiten gaat er vanaf de datum van bekendmaking ook vaak een bezwaartermijn lopen voor de burger. Het is dus van belang dat de burger hiervan tijdig kennis kan nemen. 

Vóór de inwerkintreding van deze wet gaven verschillende wetten uiteenlopende publicatievoorschriften. Bijvoorbeeld de Bekendmakingswet, Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’), Gemeentewet, Provinciewet enzovoort. Publicatie vond deels (al) digitaal plaats maar gebeurde ook via dag-, nieuws- of huis-aan-huis bladen, bijvoorbeeld waar het besluiten van lagere overheden betrof die niet gericht waren tot een specifiek persoon of beleidsregels. 

Om de toegankelijkheid van overheidspublicaties te vergroten is met deze wet een uniforme en gestroomlijnde bekendmaking vastgesteld. De wet elektronische publicaties is neergelegd in de Bekendmakingswet.

Officiële elektronische publicatiebladen

Voor algemeen verbindende voorschriften gold vóór deze wet al dat die in een officieel elektronisch publicatieblad bekend moeten worden gemaakt, bijvoorbeeld het gemeenteblad.

Deze wet regelt aanvullend dat bestuursorganen al hun beleidsregels en alle besluiten die niet tot een specifieke belanghebbende zijn gericht ook zullen publiceren in hun officiële elektronische publicatiebladen. Voorbeelden van bekendmakingen die het betreft zijn bijvoorbeeld de aanwijzing van een gebouw als monument of het vaststellen van een bepaald parkeerbeleid. 

De officiële elektronische publicatiebladen dienen op hun beurt te worden gepubliceerd op www.officiëlebekendmakingen.nl. Op deze manier krijgen burgers via één kanaal toegang tot voor hen belangrijke informatie.  

Op verzoek kunnen burgers overigens ook nog steeds een papieren afschrift krijgen zodat ook burgers die niet digitaal vaardig zijn kennis kunnen nemen van de publicaties. 

Voor zover documenten voor burgers ter inzage worden gelegd bij een bestuursorgaan zullen deze documenten voor zover mogelijk ook langs de elektronische weg ter beschikking moeten worden gesteld. Dit is vaak aan de orde in bestuursrechtelijke procedures waarin de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing is, zoals bij het vaststellen van bestemmingsplannen. 

Ten slotte regelt deze wet dat burgers via een account van ‘MijnOverheid’ alle informatie raadplegen die betrekking heeft op hun directe woonomgeving. Ook is het mogelijk om via MijnOverheid geattendeerd te worden op nieuw gepubliceerde informatie als men zich daar actief voor aanmeldt. Uiteraard kan eenieder zich ook afmelden voor de attendering. 

Wetsvoorstel modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer 

Deze wet is momenteel aanhangig in de Tweede Kamer en zal naar verwachting in 2022 (gefaseerd) in werking treden. De wet geeft burgers het recht om in formele procedures op elektronische wijze met de overheid te communiceren. 

Digitale communicatie 

Aanvragen voor bijvoorbeeld vergunningen of het indienen van bezwaarschriften  kan na inwerkingtreding dus digitaal worden geregeld. Daarbij dient de communicatie op voldoende betrouwbare en vertrouwelijke wijze te worden verzonden. De wet verplicht de overheid verder om de burger (actief) te ondersteunen bij de communicatie met de overheid. De bepalingen uit de wet strekken tot wijziging van hoofdstuk 2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).  

Na ontvangst van een elektronisch bericht van een burger dient het betreffende bestuursorgaan een ontvangstbevestiging terug te sturen. Tegelijkertijd moet de burger kunnen blijven kiezen tussen een digitale of niet digitale procedure. Dit opnieuw om burgers die niet digitaal vaardig te zijn niet uit te sluiten. 

Webformulieren  

Als de burger een webformulier van een bestuursorgaan invult dan dient de burger een afschrift van de door hem of haar ingevulde gegevens te krijgen. Zo kan een burger nagaan welke informatie hij heeft ingevoerd en kan hier later geen discussie over ontstaan. Een dergelijk webformulier mag het invoeren van niet-noodzakelijke informatie niet verplichten. Dit geldt eigenlijk ook al op basis van de AVG.

Ten slotte dienen elektronische berichten op een wijze te worden ondertekend die, gelet op de aard en inhoud van het elektronisch bericht, voldoende betrouwbaar is. Hierbij wordt aangesloten bij eIDAS Verordening, die onder meer regels geeft over de elektronische handtekening. 

Moment van ontvangst of verzending 

De wet bepaalt wanneer elektronische berichten door de overheid als ‘verzonden’ of ‘ontvangen’ worden beschouwd. In het licht van fatale termijnen voor bezwaarprocedures zijn dit belangrijke regels. Een bericht geldt als verzonden door een bestuursorgaan op het moment dat het bericht een systeem bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt (bijvoorbeeld een e-mailbox), of op het moment dat het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde (bijvoorbeeld bij gebruik van een berichtenbox van de overheid, zoals MijnOverheid).  

Bij het gebruik van een berichtenbox is de overheid verplicht om binnen 48 uur een (e-mail)notificatie te sturen aan de ontvanger van dit bericht. Daarin moet tenminste worden aangegeven wat de aard en rechtsgevolgen zijn van het bericht en eventuele termijnen voor de geadresseerde. Nu ontbreekt deze informatie vaak nog in online notificaties waardoor (het verschil in) de urgentie van een bericht niet overgebracht wordt bij de burger. 

Als blijkt dat een notificatie niet kan worden bezorgd, dient die ten minste eenmaal opnieuw te worden verzonden. Wordt de tweede notificatie weer niet bezorgd, dan moet het bestuursorgaan zich inspannen om de burger op een andere (elektronische) wijze te bereiken.  

Andersom geldt dat een bericht als ‘ontvangen’ wordt beschouwd op het moment dat het bericht het systeem van het bestuursorgaan bereikt, of op andere wijze toegankelijk wordt voor het bestuursorgaan. Eventuele storingen mogen de burger overigens niet worden tegengeworpen door het bestuursorgaan bij daardoor ontstane termijnoverschrijdingen. 

Tenslotte berust de bewijslast rond de ontvangst en verzending van berichten in een berichtenbox bij het bestuursorgaan. De burger heeft daarbij recht op een afschrift van de loggegevens voor zover die aanwezig zijn. Dit versterkt de positie van de burger bij een conflict over de vraag of een bericht wel of niet verstuurd is. 

Let op: deze wet is nog niet door beide Kamers aangenomen. Dat betekent dat zich nog (inhoudelijke) wijzigingen kunnen voordoen. 

Wetsvoorstel open overheid  

Dit wetsvoorstel wordt op 28 september 2021 verder behandeld in de Eerste Kamer. Het regelt de toegang tot publieke informatie van overheden voor burgers en bedrijven en zal de huidige Wet Openbaarheid van Bestuur (‘WOB’) vervangen. Het wetsvoorstel is gedeeltelijk in overeenstemming met de WOB maar gaat op sommige punten verder.  

Zorgplicht  

Zo verplicht het wetsvoorstel bestuursorganen om documenten die het ontvangt in goede, geordende en toegankelijke staat te houden. Op deze manier kan een verzoek tot openbaarmaking efficiënter worden afgehandeld.  

Ook bestaat er een zorgplicht ten aanzien van het actueel en nauwkeurig houden van informatie. Uiteraard is de overheid niet verantwoordelijk voor de juistheid van door derden opgestelde informatie, maar als het betreffende bestuursorgaan weet dat bepaalde informatie niet klopt, zal het hiervan wel mededeling moeten doen bij openbaarmaking. 

Recht op informatie  

Verder verankert het wetsvoorstel het recht van burgers op publieke informatie expliciet. Het belang van openbaarheid van publieke informatie wordt – net als in de WOB – aangenomen. De informatie wordt in beginsel digitaal beschikbaar gemaakt.

Ook worden bestuursorganen verplicht om meer informatie actief openbaar te maken zonder dat burgers daarom (hoeven te) vragen. Het bestuursorgaan moet daarbij ook aangeven welke informatie niet openbaar gemaakt wordt. De wet beoogt een cultuuromslag naar meer openbaarheid binnen de overheid.

In beginsel dient alle informatie voor eenieder openbaar te worden gemaakt tenzij: 

  • dit onevenredige inspanningen en/of kosten met zich meebrengt; 
  • er met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend; of  
  • een wettelijke uitzondering uit de WOO van toepassing is. 

Dit is niet veel anders dan onder de huidige WOB. 

Belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben tegen bepaalde openbaarmakingen worden wel eerst nog in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over de openbaarmaking. Indien de overheid besluit om toch tot openbaarmaking over te gaan kan hiertegen door belanghebbenden beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Let op: het besluit tot openbaarmaking wordt niet geschorst door het instellen van beroep. Voor schorsing van het besluit tot openbaarmaking is een verzoek om een voorlopige voorziening (een soort spoedprocedure) de enige mogelijkheid. 

De WOO somt een lijst op van categorieën informatie die in ieder geval actief openbaar gemaakt dienen te worden. Denk hierbij aan vergaderstukken, verslagen, agenda’s, ontwerpen maar ook bijvoorbeeld extern opgestelde onderzoeksrapporten die betrekking hebben op de wijze van functioneren van een organisatie of de evaluatie van beleid. Dit is nieuw ten opzichte van de WOB. 

Verzoek om informatie 

Er kan ook een verzoek om publieke informatie worden gericht aan het betreffende bestuursorgaan. Hierbij hoeft de verzoeker geen (bijzonder) belang te stellen. Zoals eerder aangegeven wordt het belang van openbaarheid van publieke informatie aangenomen.  

Na een verzoek heeft het bestuursorgaan de plicht om de documenten waarom wordt verzocht te behouden. Het bestuursorgaan dient – net zoals nu al geldt onder de WOB – binnen vier weken op het verzoek te beslissen, met een eventuele verlenging van twee weken. 

Uitzonderingsgronden 

Er gelden een paar uitzonderingen op de regel van openbaarheid. Die zijn grotendeels vergelijkbaar met de huidige uitzonderingen in de WOB. De absolute weigeringsgronden op grond waarvan informatie dus nooit openbaar gemaakt wordt zijn onder meer de veiligheid van de staat, vertrouwelijke bedrijfsgegevens, persoonsgegevens van bijzondere of strafrechtelijke aard. 

Relatieve weigeringsgronden moeten worden afgewogen tegen het belang van openbaarheid. Dit zijn onder meer de economische belangen van de staat, de opsporing van strafbare feiten, inspectie en toezicht door bestuursorganen en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De relatieve weigeringsgronden wijken enigszins af van die in de WOB. Zo is toegevoegd de grond van het goed functioneren van de staat en de beveiliging van personen en bedrijven. 

De systematiek rondom het openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren blijft hetzelfde. Die worden in beginsel slechts verstrekt in niet tot persoonlijke herleidbare vorm. Voor het verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen in wél tot personen herleidbare vorm moet toestemming van de betreffende ambtenaren worden verkregen. 

Indien een bestuursorgaan een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar op voornoemde gronden wil weigeren, dient het bestuursorgaan gemotiveerd aan te geven waarom de weigeringsgronden ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen.

De verstrekking van informatie die de verzoeker zelf betreft, of gegevens ten aanzien van de overleden echtgenoot, kind of ouders van de verzoeker is aan minder weigeringsgronden onderworpen tenzij een wilsverklaring hieraan in de weg staat.

Tot slot kan een bestuursorgaan er altijd voor kiezen om in geval van klemmende redenen informatie die onder de uitzonderingsgronden valt toch (onder voorwaarden) aan een verzoeker openbaar te maken voor zover dit niet in strijd is met een geheimhoudingsplicht. Hetzelfde geldt voor de openbaarmaking van informatie voor historisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek.

Wetsvoorstel digitale overheid 

Deze wet heeft tot doel het betrouwbaar en veilig kunnen inloggen door burgers en bedrijven bij de overheid. De wet verplicht (semi-) overheden zoals gemeenten en zorgverzekeraars om betrouwbare identificatiemiddelen te gebruiken. 

De wet was al aangenomen door de Tweede Kamer, toen de Eerste Kamer een aantal wijzigingsvoorstellen heeft gedaan. Daarover moet de Tweede Kamer nog opnieuw beslissen.

De wet richt zich op publieke en semipublieke sectoren, met name bestuursorganen en andere aangewezen organisaties. Aangewezen organisaties betreffen met name organisaties die Burgerservicenummers gebruiken. Denk hierbij aan universiteiten en hogescholen, pensioenuitvoerders, zorgaanbieders en zorgverzekeraars. 

Standaarden 

Via het wetsvoorstel kunnen specifieke open standaarden worden aangewezen die overheden dienen te hanteren in het elektronisch verkeer met burgers en andere overheden. Burgers zullen via een systeem toegang krijgen tot de diensten van verschillende elektronische diensten van de overheid. 

Ook kunnen verschillende niveaus van informatiebeveiligingsstandaarden worden voorgeschreven voor publieke voorzieningen en informatiemiddelen.  

De Minister van Binnenlandse Zaken zal daarbij zorgen voor de beschikbaarstelling en beheer van een ‘generieke digitale infrastructuur’. Dit omvat alle (ICT-) voorzieningen die (semi-) overheden nodig hebben voor hun primaire processen. 

Identificatiemiddelen 

Verder bepaalt het wetsvoorstel welke identificatiemiddelen worden geaccepteerd. De wet regelt dat publieke dienstverleners verplicht zijn om, daar waar nodig, inlogniveaus van het betrouwbaarheidsniveau ‘substantieel’ of ‘hoog’ te gebruiken voor  toegang tot online diensten.  Hoe aan dit betrouwbaarheidsniveau concreet kan worden voldaan moet nog verder worden geconcretiseerd in nadere wetgeving. Het streven is dat op het moment van inwerking treden van dit wetsvoorstel, nieuwe hoog betrouwbare elektronische identificatiemiddelen voorhanden zijn. 

De minister is voorts bevoegd om bedrijven te erkennen die bijvoorbeeld authenticatiediensten aanbieden. Ook kan de minister attributen aanwijzen waarmee een organisatie of persoon (mede) digitaal kan worden geïdentificeerd. Onder een attribuut wordt verstaan een uniek kenmerk of gegeven dat een persoon of organisatie. Hierbij wordt als voorbeeld gegeven een Burgerservicenummer, een Kamer van Koophandel nummer of gegevens uit het BIG-register in de zorg. 

Tenslotte is de minister bevoegd om noodmaatregelen te nemen bij (dreigende) ernstige storingen of aantastingen van de dienstverlening bijvoorbeeld hacks. 

Afsluiting  

Het moge duidelijk zijn dat de overheid vaart maakt met het verder digitaliseren van de communicatie met burgers. Publicaties van de overheid worden online centraal gepubliceerd, en burgers kunnen op de hoogte worden gehouden over op hun leefomgeving betrekking hebbende besluiten van de overheid.  Als de Wet modernisering elektronisch bestuur wordt aangenomen zal ook het voeren van formele procedures zoals een bezwaarschriftenprocedure standaard digitaal mogelijk worden. Met het wetsvoorstel Open Overheid wordt beoogd de burger nog meer actief van publieke informatie te voorzien. 

Aandachtspunten blijven de betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid van die communicatie. Het wetsvoorstel Digitale Overheid stelt daaraan verdere vereisten. 

Ook mogen burgers die minder digitaal vaardig zijn niet achterblijven, en dus blijft tot nog toe overal de optie bestaan om documenten fysiek op te vragen en procedures met de overheid op niet digitale wijze te voeren. 

 

Wilt u meer weten over deze wetsvoorstellen? Neem dan contact op met Esmée Fonville of Tom de Wit.